Crónica de un apagón anunciado

El apagón de 1992 marcó para siempre al país, particularmente al sector eléctrico. Con precisión casi que quirúrgica en la fecha, estamos llegando al aniversario número 30 del final de dicho evento que duró hasta febrero de 1993.

El apagón de 1992 marcó para siempre al país, particularmente al sector eléctrico. Con precisión casi que quirúrgica en la fecha, estamos llegando al aniversario número 30 del final de dicho evento que duró hasta febrero de 1993.

El país aprendió a la fuerza que un sistema centralizado con todas las decisiones tanto tarifarias como de inversión en expansión reposando en el gobierno es insostenible. El gobierno siempre tiene el riesgo de ser un turno más del vaivén político, de buscar un detalle más para los aplausos de su periodo.

El gobierno tiene un conflicto de interés entre el favor de los votos y el sostenimiento financiero a largo plazo. Ese es un monstruo difícil de vencer. El sector energético colombiano ha sido un ejemplo en transformarse superando de diferentes maneras estos dilemas.

A final de la década de los ochenta, las inversiones en el sector se realizaban por empresas públicas, con poco análisis en la rentabilidad y dejando los déficits al gobierno central. Para 1990 el sector estaba en bancarrota. Era responsable del 30% de la deuda externa total y del 33% del déficit del sector público no financiero [1].

Era una tradición para el gobierno imponer planes de manejo infructuosos a las electrificadoras en quiebra con el fin de mermar los faltantes de todos los meses. Hoy parece leyenda que las tarifas se plasmaban con toda la delicadeza política sin tener en cuenta la viabilidad económica de las empresas ni del fisco. Las expresiones del Conpes 2534 de mayo de 1991, cuando el gobierno realizaba un diagnóstico del sector y sus devastadores efectos en las finanzas públicas, ilustran sobre el problema.

“Con el propósito de ajustar equilibradamente las tarifas al costo de la expansión futura, corregir las distorsiones existentes y dirigir los subsidios hacia los estratos menos favorecidos, este Gobierno rectificó la política tarifaria. Con las Resoluciones 090 y 095 a finales del año pasado, se ajustaron las tarifas y se introdujo la revisión con base en el índice de costos del sector eléctrico. Así, la tarifa al usuario final alcanzó el 75% del costo. La meta para 1994 es llegar al 90% del promedio”. [2]

En el mismo documento hay una pieza de museo sobre los optimismos dislocados de la planeación central.

“La capacidad de generación eléctrica supera el consumo de los habitantes en industrias por medio del sistema de distribución. Durante los últimos años, ha existido una sobreinstalación del sistema de generación entre el 30% y 40% de la capacidad efectiva instalada (ver gráfico), lo que equivale al doble de las reservas de seguridad normales”.

Unos meses después de la expedición de este documento se encontró el caldo ya viejo de la insostenibilidad financiera. Todo se sentenció con un apagón que duró casi un año.

Los hijos traumatizados por el apagón de 1992 han podido construir una potente institucionalidad e ir resolviendo los problemas poco a poco. Lo han hecho a partir de principios que han quedado plasmados en las leyes 142, 143 y más tarde en la 1715; y de dos pilares principales: los cargos y el funcionamiento del mercado delegado en entidades técnicas y el destino de los subsidios en los resortes políticos.

La entidad clave en este andamiaje es la Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg). Algunos ministros del gobierno junto con un grupo de expertos independientes, con criterios técnicos, plasman las reglas buscando la suficiencia financiera de los prestadores del servicio. Reglas que son la base para cumplir con las inversiones requeridas en toda la cadena del servicio.

La expansión, desde 2008 en generación y desde 2003 en transmisión, se hace a través de subastas. Con competencia entre agentes locales, extranjeros, públicos y privados. Más de 7.000 MW en generación han sido asignados con estos mecanismos sin que medie un contrato entre el gobierno y los agentes.

Empresarios aventureros están atentos exclusivamente a las resoluciones del regulador. Arriesgan el patrimonio porque se puede creer, hasta hoy, en Colombia y sus instituciones. Es la magia extrema de la confianza. El malabar del Estado comprometiendo los recursos de la sociedad en la expansión del sector parece cosa del pasado, ¿o no?

Actualmente la inversión del estado se enfoca en subsidios a la población de menores ingresos. Inclusive se invierte mucho más que durante 1991. Es una industria que produce impuestos, transferencias a las entidades ambientales y es la fuente para los fondos que realizan inversiones en barrios subnormales, zonas no interconectadas y electrificación del sector rural. Es un sector que se resuelve solo y es superavitario (ver gráfica 1). Mientras que en 1991 el sector tenía un déficit de 11,9 billones, en 2021 tenía un superávit de 3,4 billones.

Adicionalmente, la cobertura alcanza entre el 97% y 98%. En los noventa se llegaba al 80%. Los índices de calidad son cada vez mejores. La duración de fallas en el servicio, en el sistema interconectado nacional, es de 28,84 horas promedio mientras que en el 2003 oscilaba entre 167 horas y 1.333 dependiendo del grupo de usuarios [4].

Los cargos han aumentado pero, a pesar de eso, los kilovatios que se podrían comprar en 2021 con un sueldo mínimo son casi un 13% más que los que se podían comprar en 2004 [5].

Pero aún falta: hay atrasos en todos los proyectos de transmisión. Cada vez más la locuacidad de las comunidades tiene un peso preponderante en los avances. Un claro y descarado ejemplo del interés particular imponiéndose sobre el general.

Bogotá y el suroccidente colombiano no pueden contar con las obras necesarias por problemas con un puñado de propietarios de tierras. Igual sucede con la línea de transmisión a La Guajira que debe traer más de 2.000 MW de energía eólica al sistema.

Desde hace ya años, no hay una normatividad efectiva para poder reglar un equilibrio sensato entre los requerimientos de expansión de infraestructura y las exigencias de las comunidades locales.

El país espera aún la entrada en pleno de Hidroituango, que estaba programada para diciembre de 2018. Finalmente, varios proyectos asignados con energía en las subastas de confiabilidad y de contratos a largo plazo no superaron las etapas de financiamiento.

Casi que con la exactitud del medio día del aniversario del fin del apagón, el presidente Petro ha anunciado, ya con un borrador de decreto, que la regulación general del sector eléctrico, gas y acueducto no será expedida por las comisiones de regulación sino por el gobierno. Hay una alarma por el actual precio de la electricidad en Colombia, particularmente en la bolsa de energía, y el gobierno enfila baterías para detener esta tendencia, a su juicio, indebida.

Las intervenciones del gobierno en el mercado eléctrico han sido más que frecuentes. Algunos ejemplos son:

• en 2007 se expidió un decreto ordenando a la Creg a incluir en la tarifa un componente para reconocer el plan de inversiones en pérdidas, mecanismo que se vino a estrenar solamente en 2018;
• las Áreas de Distribución (cargos similares entre regiones) que son un invento de la política y no del regulador;
• en 2010, en pleno fenómeno del Niño, el gobierno expidió medidas para distribuir el gas a los agentes térmicos en lugar de a otros usuarios industriales ya con contratos;
• en 2016 se puso un techo al precio de bolsa y se implementó un programa para que los consumidores que ahorraran energía tuviesen una remuneración (Apagar Paga);
• en 2017 y 2019 el gobierno diseñó subastas exclusivamente para la incorporación de las energías renovables.

Varias de estas intervenciones han tenido fricciones entre el Ministerio de Minas y Energía y la Creg pero nunca dejando a la segunda relegada. Siempre se han hecho respetando el papel de cada quien. Cada intervención es única, una dinámica propia del sector que debe tener direccionamientos del gobierno de turno o de condiciones impredecibles, pero manteniendo la institucionalidad.

La intervención anunciada en el decreto en borrador no es dirigida a dar una instrucción a la Creg, sino a reemplazarla. Algo que trae los sabores más amargos del pasado.

El precio de bolsa tiene un efecto menor en las facturas de los usuarios. Entre el 10% y 20% de la energía de los comercializadores es comprada en bolsa y la generación pesa aproximadamente un 30%, de tal manera que la carga de los movimientos en bolsa afecta entre un 3% y 6% en la factura.

Las razones del aumento del precio en bolsa son varias. Los recursos energéticos se despachan según sus precios: los más económicos primero y después los más costosos. En tiempos de abundancia de lluvias, se despachan primero los recursos renovables y variables como lo son el sol y el viento, después los embalses a agua, carbón, gas y finalmente los combustibles líquidos (diésel). Es la escalera clásica de la curva de oferta. Esto se hace a través de subastas que suceden en la bolsa de energía a diario.

Al no contar con toda la energía esperada (por los retrasos mencionados), y estar en momentos de baja hidrología, el nivel de reserva entre la energía de embalses hídricos es menor. El próximo escalón de oferta es empinado, ya que el carbón en Colombia está costoso por la alta demanda de este combustible en Europa.

Los precios han llegado a niveles que inclusive el carbón de Boyacá encuentra espacio para exportarse y vencer los altos precios de fletes para atravesar las montañas. Los contratos de provisión de carbón que tenían los generadores de energía del interior, prácticamente todos, se han tenido que ajustar a precios tres o cuatro veces mayores a los que se tenían hace un año.

De tal manera que los embalses, para comenzar a cuidar el agua con el fin de contar con suficiente energía durante una temporada seca que inicia, aumentan sus precios para no salir despachados. Hay que recordar que prácticamente todos los generadores cuentan con obligaciones de energía exigibles en momentos de sequía.

Si vamos al escalón próximo nos encontramos con el combustible más apetecido en Europa: el gas natural importado con precios altos históricos. De tal manera que entre una estrechez en la oferta y precios altos del recurso térmico el aumento de precios es una condición silvestre del mercado.

A la luz de un segundo semestre más seco, y la alta probabilidad de un fenómeno del Niño, la mejor manera de cuidar el agua es permitir que el mercado funcione. Seguramente habrá que observar comportamientos estratégicos de algunos agentes, pero esto puede hacerse dentro de todo el marco institucional. No hace falta destruirlo.

Desplazar las funciones del regulador independiente y recoger la regulación en el gobierno es una total desfachatez. El equilibrio entre las preocupaciones puntuales de gobierno y la estabilidad en las reglas están contemplados en la conformación de las comisiones y su funcionamiento. El gobierno tiene veto en ellas. Todo se puede hacer dentro de un arreglo normado que ha funcionado. Los movimientos de intervención anunciados son muy torpes y además ponen en total aprietos al gobierno.

Cuando el decreto en consulta sea expedido no se sabrá qué institución regula qué, ni qué reglas estarán vigentes y cuáles no. La más rápida construcción de infraestructura en Colombia se habrá concretado. Mientras que las líneas de transmisión, las plantas generadoras, las carreteras, los gasoductos duran años en su terminación; Colombia habrá construido, en dos semanas, la Torre de Babel.

El gobierno se sentará una mañana a escribir una resolución para lograr mermar los precios y tendrá que buscar los índices de resoluciones de la Creg a partir de 1995. Y de pronto, se enfrentará a una marioneta con miles de hebras sin saber qué afecta qué. La prepotencia inicial se encontrará en la cocina de Drácula, en tinieblas, manejando un títere entre cuchillos afilados.

Se ha anunciado una próxima subasta de expansión de generación. Con el entorno actual esto es lo que podría suceder. Con una desconfianza total en la estabilidad de las reglas, los agentes no acudirán a la subasta. Por primera vez, desde que se estrenó el mecanismo se declarará desierta esta subasta, pero no. Habrá un agente que será destacado por el gobierno para no permitir que falle la subasta: Ecopetrol.

El gobierno le ordenará que realice la expansión requerida para el año 2027. Esto actualmente no está permitido en la ley, debido a que Ecopetrol es el dueño de ISA y un transmisor de energía no puede ser generador.

Pero ya el borrador del Plan Nacional de Desarrollo permite esta integración en energías renovables. Entonces la Junta Directiva de Ecopetrol se sentará, en unos cinco meses, a aprobar la inversión de un parque solar de unos 1.000 MW con un costo de inversión de USD 1.000 millones.

Eso quiere decir que la empresa no distribuiría dividendos. Todo lo destinaría al nuevo capricho rimbombante de la Transición Energética. Las finanzas públicas comenzarán a afectarse. La historia, de manera escalofriante, tiene el hábito de repetirse.

Los 30 años del apagón deberían poder celebrarse con un orgullo prudente. De observar los logros, los retos y los antecedentes. Construir sobre ello el nuevo marco de una Transición Energética inteligente.

Pero no, un sector que ha soportado los caprichos impredecibles de la naturaleza, la violencia de los atentados a las torres de energía, la crisis financiera del sector de distribución, en este aniversario, se enfrenta a un enemigo casi invencible: el destrozo de la institucionalidad. Lo que ya vivimos en tragedia queremos repetirlo.

Se aproxima una sequía, los costos de generación en la bolsa van a elevarse y el gobierno pensará que es una ofensa, una especulación del capitalismo. Y podríamos llegar a un nuevo apagón, no por no contar con los recursos físicos, sino por no poder pagarlos.

Vamos llegando a un evento más grave que el de los bombillos que no encienden. La improvisación, la ideología irreflexiva y la demagogia delirante nos están llevando a un ambiente donde la sensatez de la sociedad, aplaudiendo trinos, no brille más y se apague poco a poco. Vamos hacia otro apagón.